网络舆情治理：理论路径与范式转换（上）

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网络舆情治理：理论路径与范式转换（上） 来源：杂志《秘书》 作者：赵萍丽 徐泱泱 作者简介：赵萍丽，博士，同济大学政治与国际关系学 院副教授。研究方向：中国政府与政治。徐泱泱，同济大学 政治与国际关系学院硕士研究生。研究方向：国家治理。 摘要：如何科学应对网络舆情风险、及时化解网络舆情 危机，是全媒体时代网络舆情治理的落脚点。当前网络舆情 治理的理论路径主要有以下五种：法治思维下强调政府主导 型制度管控的法治治理路径、市场逻辑下强调行业自律的市 场治理路径、协同理论下强调多元主体协同共治的协同治理 路径、技术赋能下强调数据理性和智能交互的技术治理路径、 情感视域下强调情感表达重塑和实践转向的情感治理路径。 网络舆情治理在治理理念、治理主体、治理方式等方面发生 了颠覆性变化，出现范式转换，在实践中日益呈现出五种路 径多维耦合、动态嵌套的复杂图景。 关键词：网络舆情；理论路径；范式转换 一、问题的提出 随着互联网技术的迅猛发展与普及应用，媒体格局、舆 论生态和传播方式都发生了深刻变化。全媒体时代，网络空 间凭借其开放性、隐匿性和便捷性为广大用户提供了获取、 传播和反馈海量信息的渠道，逐渐成为公民意见表达、情感 宣泄和思维碰撞的重要场域。中国互联网络信息中心发布的 第 55 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至 2024 年 12 月，我国网民规模已接近 11.08 亿人，互联网普及 率达 78.6%。不断扩大的网民规模催生了全球最庞大、最复 杂的网络舆论场。 网络舆情是热点事件引发的网民社会政治态度、认知、 情绪、意见、观点的集合，既可能推动民主政治建设、促进 公民意识觉醒、缓解现实社会矛盾，又可能导致信息失真、 群体对立、网络暴力等社会不稳定因素激增，影响政府权威 和意识形态安全，具有显著的双刃剑效应。因此，网络舆情 治理逐渐成为影响治国理政的重要变量之一，受到党和国家 的高度重视。党的十八届三中全会明确指出，“坚持积极利 用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理 网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和 信息安全”。党的十九大报告提出，“加强互联网内容建设， 建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。党的二十 大报告肯定了近十年由“网络舆论乱象丛生”到“网络生态 持续向好”的历史成就，要求“加强全媒体传播体系建设， 塑造主流舆论新格局。健全网络综合治理体系，推动形成良 好网络生态”。可见，网络舆情治理不仅是网络空间治理不 可或缺的重要内容，更是国家与社会治理的重大课题。 有关网络舆情治理的研究主要来自新闻传播学、社会学、 管理学、政治学、情报学、心理学、信息科学等学科领域， 既有对网络舆情传播特征和演化规律的关注，又有对网络舆 情治理现实问题和应对策略的探究，在基础理论和实践应用 两个方面都取得了相当丰硕的成果。当前，我国正处于转型发展的重要战略机遇期和社会不确定风险激增的矛盾凸显 期，各类舆情事件频发。加强网络舆情治理、把握主流舆论 阵地，是推进网络强国和社会主义现代化强国建设的题中之 义。如何科学应对网络舆情风险、及时化解网络舆情危机， 是全媒体时代网络舆情治理的落脚点。本文梳理关于网络舆 情治理方式方法、工具手段、对策机制的研究成果，归纳网 络舆情治理的路径，分析范式转换趋势。这不仅有助于系统 认识网络舆情治理研究的进展，还可以为当前乃至未来的网 络舆情治理实践提供理论依据和科学指导。 二、网络舆情治理的五大理论路径 （一）法治治理路径 法治治理路径强调政府作为强势治理主体，凭借其资源、 人才和技术等优势进行综合协调、强制介入与管控，从而迅 速控制并积极妥善地应对网络舆情。这是依法治国理念下具 有明确性、指导性、公平性的有效治理路径，也是“集中力 量办大事”的表现形式之一。政府往往基于法治思维，依据 相关法律法规处理网络空间中出现的社会问题，不断推进网 络舆情治理的法律体系建设和制度完善。 1.网络舆情治理法治化 “互联网不是法外之地”，必须将网络舆情治理纳入网 络治理法治化体系。与维稳治理和转型治理相比，法治治理 更加具有优势，其本质就是依宪治理，通过宪法和法律保障 言论自由。因此，通过立法来重构网络舆情生态已经成为学 界和实务界的共识。这是践行习近平总书记关于网络强国的重要思想的必然要求，也是创新社会治理体制以及实现国家 治理体系和治理能力现代化的必经之路。 尽管我国现行的网络治理法规基本涵盖了法律、行政法 规、部门规章以及司法解释等多种类型，比如《中华人民共 和国网络安全法》《互联网信息服务管理办法》等，但在保 障网民权利、促进政府治理转型、发展网络司法制度等方面 仍存在不足，对部分网络行为没有明确的法律界定，缺少有 效的打击手段和监督制约机制，存在主体权责界定难、立法 滞后等问题。因此，亟须健全网络舆情治理法治化体系，通 过完善相关立法、加强网络软法建设、明晰主体权责、深化 监管机制改革等方式治理网络舆情。 以算法为核心的智能数字技术在嵌入网络舆情治理的 同时也限制了公众参与，造成了治理歧视，危害公众隐私安 全。用法治思维提高网络舆情治理能力是网络舆情治理的必 然选择。比如，有学者认为，必须将技术治理置于法律框架 之内，并构建 P2DR 法治保障模式，分别从防护（P）、检 测（D）、响应（R）三个环节进行法治化制度设计，以形成 整体安全策略（P），发挥法治在网络舆情风险防控中的重 要作用。 2.政府主导型管控 网络舆情治理采取以政府为主导的权威管控方式，被置 于一种交织着发展逻辑和控制逻辑的监管模式之下，形成了 “开发型权威主义”的政策特征。网络信息是网络舆情治理 的重点，相关政策对网络信息治理明显遵循“促”“抑”结合的辩证逻辑，但以“抑”为主。尽管一些地方政府对于网 络舆情的管控延续着传统的“舆论一律”思维，偏好“管控 平抑”的治理路径，舆情管理通常“以管控为内核、以应急 为重心、以平息为旨归”，以运动式维稳为主要手段；但也 应该看到，我国网络舆情治理正在从强制管控向柔性调适转 型，政府治理工具正经历从第一代强制型工具向第二代混合 型和引领型治理工具的转变。其中，渐进式制度改革在网络 舆情治理中起到了重要作用。比如，有学者认为“互联网+” 政策重构了中国互联网治理格局。 国外相关研究大多集中于互联网内容监管或某一特定 法案对网络空间的影响。比如，分析东南亚主要国家的互联 网审查政策，以 Facebook 为案例探讨公共和私人互联网内容 监管制度的区别等。 （二）市场治理路径 市场治理路径强调尊重公民的言论自由，主要依靠行业 自律来达到网络舆情治理的目标。互联网服务者和使用者自 发组成行业协会或其他自律组织，通过制定行业规则或组织 纪律来保证行业或组织利益的最大化。市场治理路径赋予互 联网服务者和使用者充分的自主选择权，往往突出网民个体 或行业协会、行业组织的自律性，注重发挥政府的配套服务 和综合协调职能，从而规避政府网络集权的风险。英国是市 场治理路径的典型代表，较早成立了互联网监视基金会，该 基金会是一个半官方的自发性组织，负责监督网络安全运行 和网络舆情，拥有自己的行业规范，通过分级（Rating）、报告（Reporting）、责任（Responsibility）的“3R”规则强 化市场治理。 在市场治理路径中，政府、互联网运营商、行业协会或 行业组织等多个主体共同参与网络舆情治理体系的框架构 建，待体系完全成熟后政府便会退出，从而保障行业组织的 自治权。比如，日本总务省管控媒体的方法便是联合由 ISP 运营商、软件开发企业以及消费者代表组成的自律性组织， 共同建立分级管理制度，待时机成熟后政府便自动退出，以 加大行业组织的自治力度。 然而，由于互联网用户所处地域、种族、文化氛围、知 识层次、价值观念的不同，市场治理路径很难构建一个全国 性的网络治理体系，这极大地分散了政府的治理权限，导致 政府在网络舆情治理中被长期边缘化。 （三）协同治理路径 协同治理路径强调在政府主导的基础上引入社会治理 力量，构建政府、媒体、社会组织、网民等多元主体协同的 网络舆情治理模式。其基本原理是相对独立和平等的多元主 体在相互信任的前提下，通过信息公开、座谈访谈、网络互 动等途径进行实时交流，采取沟通协商、资源整合、功能互 补等方式发挥网络舆情治理的协同效应，增强决策的科学性 与有效性，提高治理成效，降低治理成本，进而构建良好的 网络舆情生态环境。面对网络舆情日益复杂的现状，政府认 识到由一元管控模式向多元主体协同治理模式转变的必要 性与重要性，但国内外网络舆情协同治理模式有所不同。1.我国网络舆情协同治理模式 网络舆情协同治理主要通过政府与媒体、网民等社会力 量之间的对话来达到网络舆情治理的目标。当前我国网络舆 情治理形成了“政府-多元行动者-网络舆情主体”三级治理 网络，但很大程度上还未摆脱传统意义上自上而下治理的惯 性思维。政府既是“掌舵者”，也是“划桨者”；多元行动 者既是治理主体，又是治理对象；而普通网民成为完全的被 动接受者。政府必须摆脱社会控制思维局限，除了直接参与 治理过程外，还应该与其他行动者建立起伙伴关系，并确定 治理的优先权。也就是说，变三级治理网络为两级治理网络： 多元行动者和网络舆情主体构成一级，政府则位于治理网络 的第二个层级。多元行动者优先行动和网络舆情主体自治同 时发生，当治理效果不理想时政府再行动，但要实时跟踪网 络舆情的演化过程，以占据治理的主动权。有学者提出“多 利益攸关式”的治理模式，寻求与网络舆情治理有关的所有 利益相关方就共同的问题或目标进行对话、决策，共同执行 解决方案，其基本特征是政府主导、运营商协作、内容服务 提供商承担主体责任、用户参与，各方以协商合作的姿态共 同参与到网络舆情治理中来。 在行动者网络理论视域下，政府、媒体、专家学者、社 会组织、公众等人类行动者与网络信息、技术、法律等非人 类行动者协同，通过转译的方式构建网络舆情治理的利益共 同体，基于共同的目标和价值观协同联动、聚力赋能，是对 “共建共治共享”时代主题的学术回应。2.国外网络舆情协同治理模式 研究国外网络舆情协同治理模式可以为我国的网络舆 情治理提供经验借鉴。比如，“9·11”事件后，美国的网 络舆情管控主要包括强化内容把关、秩序管控协调和安全维 护三个方面。联邦通讯委员会是互联网主管部门，负责规范 和引导网络传播，不断推进法治化管理和加强网络安全技术 的实践应用，以实现对网络舆情的动态化治理，依托较为成 熟的行业组织或行业协会强化自律性管控，引导民众参与监 管。然而，互联网和社交媒体的迅猛发展重构了美国的政治 权力格局，政治人物利用网络指导施政、操纵网民情绪的“永 恒选战”广泛存在于美国的政治实践之中，致使网络舆情的 个性化和不可控性显著增强，民意表达的分散性和民粹化倾 向日益明显，真假新闻之辩不断升级，以政治国家为代表的 公共权力与以普通民众为代表的公民权力之间的博弈愈演 愈烈，加剧了美国的政治极化和社会撕裂。新加坡“三管齐 下”（athree-prongedapproach）的网络舆情治理模式具有显 著的协同意蕴，形成了政府、企业、公众三方共同治理的完 备体系，其特色在于政府十分重视加强公众的网络素养教育， 政府在实施轻触式管理制度和行业自律的同时，调动各方力 量提升公众的网络素养和网络安全意识，并特别关注老年群 体网络素养的提升，采取的措施包括法律约束、政策审查、 社会参与、机制激励等。良好的网络舆情生态需要构建多元网络舆情治理体系， 以政府主导为前提、法律规范为基础、行业监管为依托、行 业自律为保障、技术支持为辅助、公众监督为补充。但需要 注意的是，多元主体共同参与网络舆情治理并不必然会产生 协同效应，由于不同主体的治理能力存在差异、利益不完全 统一、行动偏好千差万别、网络舆情认知理念不同，且存在 互相转嫁责任的风险，反而会导致治理的碎片化，这启示我 国应当加快扫除协同障碍。 （未完待续。本文注释及参考文献略）