智能传播时代网络舆情治理的结构优化与法治因应

微信扫码，打开到小程序

智能传播时代网络舆情治理的结构优化与法治因应 文章转载于天府新论 ，作者陈鹏宇 摘 要： 随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，我国网络舆情治理模式从管制型向多元治理转型。智能传播 时代来临，推动网络舆论信息生成和传播机制的颠覆性再造，失真舆情和情感动员类舆情频发，网络舆情泛道德 化、舆情突变风险增加。现有的多元治理模式长期将重心置于责任主体一侧，无前提地直接分配公私主体责任， 存在治理精细度、敏捷性不足等问题。智能传播时代的网络舆情治理应当引入阶段化治理模式，将以“政府—平 台”为核心的多主体治理结构置于阶段化治理框架内，进一步精细化治理责权和资源配置。我国应当根据网络舆 情“三阶段”治理需求差异，完善法律规范体系，推动构建网络舆情引导机制、网络舆情协同应对机制、权利救济 行政裁决制度，实现网络舆情的全过程、精细化治理。 关键词： 网络舆情治理 社交媒体平台 阶段化治理 舆情引导机制 舆情协同应对机制 一、问题的提出 网络舆情治理是党委政府的重要职责。党的二十大报告提出，要“加强全媒体传播体系建设，塑造主流舆论 新格局。健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态”。党的二十届三中全会也提出，要“完善舆论引导机制 和舆情应对协同机制”。在智能传播时代，数字技术深度介入网络舆论场域，深刻地重塑和再造了信息的生成和 传播方式。一方面，互联网为广大网络使用者提供了宽松和自由的表达空间，网络舆论在公权力监督、灾害互助 等方面发挥了积极作用；另一方面，网络舆论乱象丛生，严重影响人们的思想和社会舆论环境。信息获取和网络 表达的便捷性，加剧了拟态环境中“沉默的螺旋”现象。网络虚拟心理难以消弭，流量利益裹挟网络表达，更进一 步引发网络暴力和激化社会矛盾。2023 年全国公安机关开展网络谣言打击整治专项行动，累计整治互联网平台 近 8 000 家，关停违法违规账号多达 2.1 万余个，清理网络谣言信息 70.5 万余条。 智能传播时代的网络舆情治理面临两个主要挑战：一是如何推动传统的管制型、“命令—控制”型治理向敏 捷化、专业化的多元治理转型，实现政府治理机制、组织、体系的再造（reengineering）；二是如何平衡有限 政府和有为政府建设间的关系，在提高网络舆情治理效能的同时，保障公民表达自由和发挥互联网舆论监督作用, 从法律上界定网络举报、监督行为的边界，并对越界行为进行约束与制裁。在网络社交平台兴起之初，学者们就 提出制度、技术、伦理三重治理结构，形成了网络平台治理的粗略框架。结构功能主义影响政府治理理念的变革， 多元共治理论成为学者们提出应对网络治理挑战的主要思路，旨在通过法律法规、用户协议将网络治理的实体抑 或程序责任分配给各类公私主体。2019 年 12 月，国家互联网信息办公室发布了《网络信息内容生态治理规定》， 在体例上贯彻了多主体共治的治理模式和思路，然而这种治理模式和思路主要依据治理主体而非治理对象展开， 捕捉和回应网络舆情的敏捷性和有效性有待提高。部分学者已关注到智能传播时代网络舆情失真的多阶段特征， 主张对网络信息实施阶段化治理。2024 年 6 月，中央网络安全和信息化委员会办公室、国家互联网信息办公室 公布的《网络暴力信息治理规定》，开始将阶段化治理模式引入网络内容治理领域。阶段化治理模式贴合治理对 象特征，但其内部治理体系尚缺乏完整建构。鉴于此，本文拟进一步提出网络舆情治理的新模式，引入阶段化治 理模式进一步精细化和完善现有的多元治理模式，依据网络舆情的阶段化特征配置相应的治理责权和治理资源， 并探究法律规范对网络舆情治理新模式的保障和回应。 二、智能传播时代网络舆情的治理困境在智能传播时代，网络舆情治理面临严重问题，网络虚假信息泛滥，网络暴力事件层出不穷，网络生态严 重恶化。国家治理层面的主要原因包括，网络舆情治理的既有模式不能及时回应治理的新需求，治理的敏捷性、 有效性不足，治理效能有待提高，治理模式亟待转型。 （一）智能传播时代网络舆情的新特征 智能传播时代的网络舆情治理困境源自治理对象变化导致的治理需求变化。舆论具有公共性，公共舆论明 显超越个人意见，反映一种抽象的公共利益。舆论具有公众性，功利主义引导下的舆论价值从强调公共理性而排 斥边缘群体的公共舆论，转向强调多元主体和反映公共利益的公众舆论。舆论的公共性和公众性特征折射出传统 舆论控制的难度，美国的集团政治能够通过宣传活动来引导和控制舆论，因而成为一种趋势。在智能传播时代， 数字技术的介入改变了传统媒体的一元舆论主体结构，有影响力的新媒体、自媒体、网络意见领袖甚至个体，都 可能成为重要的舆论关注的焦点。大量的组织和个体借助技术力量，在网络舆论场域扮演传播者、帮助者、批评 者、点评者等不同角色，形成了网络舆论的新参与格局。 1.数字技术介入舆论场域 数字技术影响网络舆论信息生成。人工智能技术和大数据技术的运用，使得网络信息的生成方式呈现多元 化的特征。网络大数据是指“人、机、物”三元世界在网络空间(cyberspace)中彼此交互与融合所产生的并在互联 网上可获得的大数据。随着互联网、物联网、云计算等 IT 与通信技术的发展，网络大数据技术在信息生成中得 到大规模应用。网络信息制造者通过大数据能够捕捉受众的喜好，违法主体为获取关注和利益而制造“热点”、博 取“眼球”。热点事件成为流量“热源”，违法主体借助热点事件不断“炒作”“发酵”，根本目的在于攫取非法利益。数 字技术使网络信息生成加速从事实导向转向流量导向，流量利益裹挟网络表达，大量失真信息在网络空间泛滥， 数字生态严重恶化。生成式人工智能是利用机器学习方法从过往经验中获取学习内容或对象，基于算法、模型、 规则应用数据生成原创的文本、图片与声音等内容的技术。生成式人工智能技术使得网络信息的生成方式被彻底 颠覆，控制主体能够用指令在短时间内大量生成特定指向的网络信息，打破了信息生成传统的“成本—收益”结构。 在舆论场域内，部分违法主体通过生成式人工智能技术制造大量失真信息，信息生成的效率不断提高，生成信息 的成本十分低廉。与廉价的成本相比，失真信息的大规模制造能够获取巨大的关注和流量，最终转化为巨额的经 济利益。由于成本低而收益很高，网络舆论环境中违法者“铤而走险”制造失真信息的行为更为频繁和普遍。 数字技术影响网络信息传播。随着数字技术介入舆论场域，网络信息传播机制实现颠覆性再造，网络传播“去 中心化”特征凸显。以人工智能、大数据、云计算为代表的新一代数字技术，其底层技术逻辑是分布式、去中心 化的，因此扁平化、多元化、交互式和开放式成为智能传播时代的网络传播特征。诚然，这种“去中心化”是相对 的，从全球“中心—边缘”式结构、多元共识和科技平台崛起等角度看，网络媒介面临着“去中心化”与“再中心化” 交织的新格局。数字技术仍然对传统媒体控制下的传播格局实现了根本重塑，网络信息的获取来源充分多元化， 网络表达呈现出便捷和“零门槛”的特征。短视频、碎片化阅读、个性化表达成为传播领域的“宠儿”，使得传统专 业媒体之外的新媒体崛起，任何组织和个人都可以成为网络信息的传播者、加工者，网络传播的全民化时代已然 来临。从全球视野来看，社交媒体的兴起获得了普遍关注，社交媒体平台甚至成为社会群体动员和网络运动的主 要平台，比如 TikTok 成为“反狐狸眼”（counter-Fox Eye）潮流行动的主要平台。TikTok 还因其中国资本背景 受到美国政府的打压，从特朗普政府的“禁令”到美国国会的“剥离法案”，反映了社交媒体在舆论中占有的重要地 位。 数字技术介入舆论场域增加了舆情治理难度。例如，2021 年“货拉拉跳车事件”在网络舆论发酵过程中，仅 3 天时间累计生成 12.53 万条相关信息。在网络热点事件大规模讨论中，有网络参与主体对公平正义、道德准则 的追求，也有不法者对公民个人隐私的侵犯和侮辱诽谤行为混杂其中。又如，在巴黎奥运会期间，部分“饭圈”组 织借助奥运赛事热点进行违法犯罪活动，贺某某在网络社交平台诋毁乒乓球运动员和教练员，北京公安机关对其 依法采取刑事强制措施。 2.流量利益裹挟网络表达网络信息传播机制使得参与者的现实责任与网络虚拟身份分离，传统的责任威慑失效，违法者的虚拟网络 心理难以消弭。网络中的个人身份是一种虚拟身份，拟制的身份与现实的公民个人或者组织身份并不完全对应， 这给违法者创造了一个绝佳的保护机制。我国在互联网管理领域采取了一定程度的管理措施，要求网络账号在注 册时提供可供验证的手机号，在推行手机号实名制的基础上，一定程度上实现了网络信息的追查。尽管如此，由 于手机号码实名制的推行力度不够，网络信息生成者、传播者的身份追踪和识别难度仍然较高。网络虚拟环境带 来的现实身份和虚拟身份的分离，导致网络虚假信息海量传播，失真信息治理的难度和成本仍然较大。网络表达 的虚拟特征还使得违法从众心理抬头，虚拟环境放大了“法不责众”的意识，网络虚假信息的传播带有群体性特征。 由于承担责任的法律威慑功能难以在网络空间中发挥作用，网络暴力、网络色情和网络谣言在虚拟空间层出不穷。 互联网平台作为一个开放的公共领域，任何参与主体都能在不违反法律的基础上自由地表达观点和发表评 论。然而数字技术的介入加剧了“信息茧房效应”，信息的不对称成为常态，网络舆论场域“沉默的螺旋”现象十分 突出。后真相（post-truth）时代社会传播呈现出“四化”的特征，包括信息碎片化、去中心化、部落化和偶像化。 违法者利用数字技术大规模“造热点”“蹭热点”“带节奏”，利用炒作谋取非法利益，用流量利益裹挟网络表达，严 重扰乱社会秩序和影响社会稳定。比如舆论场域成为解决个人纠纷的平台，个人、组织为了解决纠纷，打着“舆 论监督”的旗号，企图迫使对方让步妥协，甚至实施敲诈勒索。众多互联网平台中出现的“水军”“控评”现象，背后 是“网络水军”团伙作案，利用数字技术运营大量自媒体账号，批量制造虚假文章、视频。例如 2023 年安徽省公 安机关查处的刘某某“网络水军”案中，犯罪嫌疑人组织人员开设多个自媒体账号，大量编发虚假信息实施敲诈勒 索 100 余起。 3.网络舆情泛道德化 智能传播时代下网络信息传播的扁平化、多元化、交互式和开放化，使得泛道德化（over-moralization） 成为网络舆情的重要特征。实质上，道德评价在社会中发挥了重要作用，“德治”是社会治理的一个重要组成部分， 在网络舆情中网络参与者不可避免地运用道德准则对事件及当事人进行评价。相较于事实调查和法律评价，道德 评价和道德判断是主观的、毋须专业知识且出于直觉，能够围绕特定事件、群体或者个人快速地、大量地生成和 传播。网络平台、数字媒介则加速了网络舆情的泛道德化进程，使得道德评价、道德判断信息迅速在网络空间中 占据和异化。 网络舆情的泛道德化有以下三个突出的表现。一是网络事件当事人身份标签化。舆情中的信息往往摒弃对 当事人身份的客观化综合介绍，而是选择性地将某类群体、某种类别的刻板印象加于当事人，这必然导致信息的 片面甚至失真。二是网络事件的叙述情绪化。为了获得关注与情感共鸣，网络事件的叙述往往预设立场，采用带 有主观道德色彩的方式进行。这种情绪化的叙述往往带来偏见、歧视、情绪化的道德评价，恶化了整个数字生态 环境。三是网络事件的意见对立化。网络事件往往是复杂且具有多面性的，在道德评价主导的舆论环境下，持有 不同意见的参与者往往被对立起来，呈现出一种“非黑即白”的对抗式现象。这导致多元包容的舆论环境受到严重 破坏，理性客观的声音被淹没在极端化的道德评价之下。有学者指出，网络舆情泛道德化导致质疑、“叛逆”等负 面情绪累积，加剧了公共治理难度，引发过度道德焦虑，弱化公众理性思考力，抢先进行“道德审判”，导致舆论 监督失焦。例如在“粉发女孩被网暴”事件中，当事人因把头发染成粉色，将与家人的合照分享到社交平台后，遭 受大量的诽谤侮辱。违法者引导公众将注意力的焦点从查明真相转移到评判学生染粉色头发是否适当的道德判断 上。 4.情感动员类舆情频发 网络舆情作为公众话语的集合，包含着情感这一重要元素，情感的产生与特定的社会背景有关，并在很大 程度上影响人们的认知、态度与行为。情感作为个体主观心理对客观世界的反映，根本上讲是个人世界观、道德 和信念对客观事物刺激的反应。正因如此，网络舆情事件能够通过刺激个体的心理认知，引发公众情感共鸣，从 而产生情感动员的效果，因而有学者指出“网络事件的发生就是情感动员的过程”。在智能传播时代，数字平台降 低了表达的“门槛”，大量的网络用户成为网络舆论的主体力量，公众情绪表达的便利催生情感动员类舆情频发。情感与情绪优先的逻辑使得媒体尤其是自媒体主动迎合受众的认知模式、心理特征，受众以情感与信念去有选择 地信任信息，极大加剧了网络舆情事件的脱域性，使得网络舆情事件具有难以预测、拟态化的特征。 其一，情感动员类舆情易导致对理性思辨的干扰。情感动员类舆情改变了公众探究真相的基本导向，转而 关注利益关系和道德伦理的对错，使得追寻客观的基本导向转变为发泄情绪和追寻情感共鸣。其二，情感动员类 舆情易引发和放大负面情绪。情感动员类舆情以情感为主线，其发展必然受情感牵引，情感扩散导致网络舆情演 进。在舆情事件中，恐慌、愤怒、仇恨等负面情绪在公众中高涨，致使舆情不断演进发酵，反过来又恶性循环地 推动负面情绪扩散。例如在“刘某某寻亲被网暴”事件中，刘某某通过网络寻找亲生父母后发生纠纷，大量自媒体 和网络用户指责刘某某“作秀”和“自导自演”。随着舆情不断发酵，大量指责还转变为辱骂，网络负面情感爆发掩 盖了理性的声音，引发了后续的悲剧。又比如多次网络“抢盐风波”，大量自媒体通过网络传播恐慌情绪，导致不 明真相的市民抢购食盐，引发了社会秩序的混乱。 5.网络舆情突变风险激增 在智能传播时代，网络舆情突变现象频繁，极大增加了网络舆情治理的难度。其一，突发公共事件中的舆 情突变。突发事件引发的舆情突变层出不穷，有学者指出，“突发事件与网络舆情是一对相伴共生的循环体，二 者互为因果,并相互推波助澜”。突发事件背后的社会隐性风险是无处不在又变化莫测的，突发事件引发的网络舆 情必然带有突然性、多变性和不可预测性，这必然增加网络舆情突变的风险。其二，“黑天鹅”事件现象增加网络 舆情突变的风险。“黑天鹅”事件是指难以预测，但突然发生会引起连锁反应、带来巨大负面影响的小概率事件。“黑 天鹅”事件可能发生在多个领域，比如自然灾害、战争、流行病、金融危机、公共安全事件等。“黑天鹅”事件难以 预测和防备，缩短了舆情应对时间，考验舆情治理的敏捷性。其三，舆论反转现象频发。舆论反转一般是指在互 联网传播场域中，对同一事件的舆论出现一次或多次显著变化甚至出现反向变化的现象。舆论反转是公众意见的 对立、胶着和裂变，其原因在于潜在利益相关者的情感纠缠和观念之争。一方面，虚假信息的生成和传播，特别 是寄生于热点新闻的虚假信息层出不穷，导致了舆论反转，加剧了数字生态的恶化；另一方面，舆论反转也会引 发网络舆情突变风险，部分网络事件甚至出现舆论多次反转的现象，进一步加大了舆情治理的困难程度。 （二）我国网络舆情治理既有模式的缺陷 结构功能主义思想起源于 19 世纪，以奥古斯特·孔德和赫伯特·斯宾塞提出的功能主义为基本主张，强调社 会同生物有机体具有相似性，其由不同的部分构成且需要各部分协同发挥作用以维持良好运转，从而满足自身的 基本需求。塔尔科特·帕森斯将功能主义发展到社会学分析当中，从而构建起一个全面而系统的结构功能主义理论， 包括社会行动理论、模式变量理论、结构功能分析（“AGIL”分析方法）等理论内容。帕森斯重构了社会组织理论， 将社会组织看作社会系统，包含众多子系统，同时又作为更大的社会系统分化出的子系统，这些系统协调合作和 追求达标，从而实现社会的整体运转。尽管帕森斯的结构功能主义受到许多学者的批评，但其衍生出的多元共治、 体系治理、价值观共享等治理原则，深刻地影响和塑造了现代治理的模式和观念，并被广泛应用于各个领域的社 会治理实践中。 我国现有的网络舆情治理模式受结构功能主义的影响，力图构建多主体治理模式。在多主体治理模式下， 政府、平台、服务提供者都成为治理主体，因此多元主体治理模式面临的首要问题是划分各主体的治理职责、权 力边界和治理资源，尤其强调以法律、法规从整体上确定网络监管部门、信息网络技术服务提供者、信息网络内 容服务提供者等主体的身份角色和义务强度。我国《网络信息内容生态治理规定》的基本逻辑是，按照网络信息 内容生产者、网络信息内容服务平台、网络信息内容服务使用者、网络行业组织、监管部门等不同主体，分别设 定这些主体的职责或者义务，比较典型地贯彻了多元治理模式的思路。网络舆情治理的现有模式以分配公私主体 责任为核心，多元主体治理模式难以回应数字技术介入舆论场域后的治理需求，具体表现为以下三点。 一是概括性划分治理者责权，缺乏对治理对象特征的把握。多元共治模式将重心置于治理主体一侧，重点 划分治理者的责任，缺乏对治理对象的关注和治理需求的满足。网络舆情作为治理对象，在萌发、发酵和成型阶段的特征各有不同，治理的需求也存有差异性。多元共治模式缺乏对这些阶段性特征的关注，导致治理的敏捷性、 专业性缺失，治理效果不佳。 二是治理精细化程度有待提高，缺乏长效治理体制机制。网络舆情治理的执法应当建立在长效机制的基础 上，将专项整治行动作为补充使用。网络舆情治理的现有模式过多依赖专项整治行动，对长效治理机制的重视不 够。 三是用户权利救济有效性不足，政府监管模式亟待调整。在“政府管平台，平台管用户”的治理模式下，法 律法规要求平台承担一定的管理责任，并授予平台相应的管理权力。平台可以制定社区公约，并有权采取封禁账 号、禁止发言、断开链接、限制流量等手段。政府主要通过对平台的直接监督实现管理目的，原则上不受理用户 与平台纠纷，受平台处罚的用户无法直接向行政机关寻求救济。具体表现如下： 第一，权利救济制度缺乏独立性。网络平台作为处罚的决定者，又通过制定社区公约规定申诉的程序，还 是申诉的受理者、裁决者。网络平台集多重权力于一体，使得救济制度的独立性不足。第二，权利救济制度缺乏 规范性。网络平台只规定申请人应当提交的材料和提交的方式，对于裁决者如何确定、裁决程序如何进行均未公 开。第三，权利救济制度缺乏权威性。网络平台不是行政主体，其针对申诉作出的决定依赖于其自身的执行，其 效力不及于其他主体。网络平台可不执行申诉决定，公民和组织缺乏维护自身权益的途径。网络平台受理申诉作 出决定程序简单，对裁决者的专业性、独立性均无要求，裁决没有公信力的支撑，权威性严重不足。 三、网络舆情治理框架的结构优化 （一）网络舆情治理的模式转型 我国的传统行政规制（regulation）强调“治理”（governance）的属性，要求发挥政府对相对人的严格管 理以实现行政任务和目标，是一种“命令—控制”型的治理理念。随着政府治理理念的不断革新，对行政规制的看 法逐渐走向理性，学者们提出要摒弃“规制万能主义”的理念，多中心、多主体、多层次的合作治理成为政府治理 的变革方向。我国网络信息内容治理领域主要采用的是比较典型的多元共治模式。然而如前文所述，随着智能传 播时代来临，多元共治模式在治理结构、治理机制和权利救济制度上的缺陷显露，亟待治理